供給側結構性改革視角下企業(yè)破產(chǎn)難成因分析
資料來(lái)源：轉載自破產(chǎn)與重組研究中心微信公眾號
文章來(lái)源：中圖分類(lèi)號：F841.0；F275 文獻標識碼：A 文章編號：1009-4350-2017（03）-0062-04
作者：鐘志強、盧小偉、周科
摘要：2015年召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出：要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng )造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。由于市場(chǎng)退出機制不健全和破產(chǎn)實(shí)施過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，市場(chǎng)出清過(guò)程中產(chǎn)生的“僵尸企業(yè)”占用大量信貸、土地資源和市場(chǎng)空間，導致金融風(fēng)險積聚，嚴重損害地區金融生態(tài)環(huán)境。本文以金融風(fēng)險預防和處置實(shí)踐行為為依據，對當前加快實(shí)施破產(chǎn)的重要意義、實(shí)施情況及問(wèn)題成因等進(jìn)行了分析探討，并就充分發(fā)揮破產(chǎn)制度作用以保障市場(chǎng)化改革順利推進(jìn)提出相關(guān)建議，以期為供給側結構性改革提供決策參考。
關(guān)鍵詞：供給側結構性改革 僵尸企業(yè) 企業(yè)破產(chǎn) 企業(yè)重組 破產(chǎn)保障機制 市場(chǎng)化退出機制 區域金融風(fēng)險 金融生態(tài)環(huán)境
2015年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出：要深入實(shí)施以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為主要任務(wù)的供給側結構性改革。中央會(huì )議認為推進(jìn)供給側結構性改革，是適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng )新，是適應國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動(dòng)選擇，是適應我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。由此形成了從認識新常態(tài)到適應新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)轉變的共識，回答了“為什么要實(shí)施改革”“要實(shí)現怎么樣的改革”等問(wèn)題，為做好近期經(jīng)濟工作指明了方向。在之后的經(jīng)濟發(fā)展實(shí)踐中，中央、地方各級政府圍繞增加有效供給，著(zhù)力提高供給體系質(zhì)量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發(fā)展動(dòng)能，改造提升傳統比較優(yōu)勢，增強持續增長(cháng)動(dòng)力，在壓減過(guò)剩產(chǎn)能、去除企業(yè)杠桿、降低實(shí)體經(jīng)濟運行成本等方面取得了富有成效的進(jìn)展。同時(shí)我們也看到：在過(guò)去經(jīng)濟上行期，長(cháng)期以來(lái)積累的一些結構性、體制性突出矛盾和問(wèn)題，影響了供給側結構性改革措施功效的發(fā)揮，尤其是結構轉型過(guò)程中產(chǎn)生大量的“僵尸企業(yè)”，繼續占用信貸、土地、市場(chǎng)空間，依靠銀行、政府等各方持續支持，勉強維持經(jīng)營(yíng)，使得原本不適應發(fā)展要求的企業(yè)依靠補貼，形成了相對與同業(yè)的“比較優(yōu)勢”，造成“劣幣驅逐良幣”現象，為經(jīng)濟健康發(fā)展埋下風(fēng)險隱患。
在“僵尸企業(yè)”市場(chǎng)出清過(guò)程中，破產(chǎn)制度，特別是司法重整成為破解去產(chǎn)能、去杠桿，化解金融風(fēng)險、社會(huì )風(fēng)險難題的可行之選?？v觀(guān)國際經(jīng)濟發(fā)展歷程，破產(chǎn)制度作為市場(chǎng)退出法的核心內容，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展程度的重要指標。中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心李曙光教授研究發(fā)現，在市場(chǎng)經(jīng)濟高度發(fā)達的美國，每年破產(chǎn)案件達100 萬(wàn)件以上（2013 年107.19 萬(wàn)件；2012 年122.11 萬(wàn)件；2011 年141.07 萬(wàn)件）。在2008 年金融危機中，美國依靠成熟的破產(chǎn)制度，對通用、克萊斯勒、福特三大汽車(chē)巨頭實(shí)施破產(chǎn)保護，實(shí)施完整救助計劃及采取嚴格監管措施，最終使企業(yè)恢復了正常經(jīng)營(yíng)，企業(yè)品牌得以保留，員工就業(yè)得到保障，成功化解金融風(fēng)險，成為經(jīng)典成功案例。
但在我國實(shí)踐中，破產(chǎn)研究及制度運行相對滯后，其原因既有認識層面、也有制度設計層面的問(wèn)題，更不乏市場(chǎng)運行體制性問(wèn)題。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，充分發(fā)揮破產(chǎn)在資源配置中的作用，助推經(jīng)濟轉型升級引起了決策層的高度關(guān)注和重視，黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。”2015 年中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調：“要依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng )造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。”在深入推進(jìn)供給側結構性改革工作中，運用好、發(fā)展好破產(chǎn)制度被提升到前所未有的高度。
全面認識破產(chǎn)制度內涵
（一）破產(chǎn)的概念
破產(chǎn)可以細分為企業(yè)破產(chǎn)和個(gè)人破產(chǎn)，是市場(chǎng)主體資不抵債或明顯缺乏償債能力時(shí)，從司法層面上調整、清算債權債務(wù)的過(guò)程。我國尚未建立個(gè)人破產(chǎn)制度，只對企業(yè)破產(chǎn)作出了規定。企業(yè)如同自然人一樣，也存在出生、成長(cháng)、死亡的過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟制度環(huán)境下，企業(yè)創(chuàng )設需要得到管理部門(mén)的許可，進(jìn)而開(kāi)展市場(chǎng)活動(dòng)，一旦經(jīng)營(yíng)失敗，也要從法律層面上作出認定，打破僵局。根據《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)破產(chǎn)法》）第二條之規定：“企業(yè)法人不能清償到期債務(wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務(wù)。企業(yè)法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進(jìn)行重整”。破產(chǎn)可分為重整、和解及破產(chǎn)清算三種形式。除破產(chǎn)清算會(huì )最終導致企業(yè)的徹底消滅外，前兩種形式都意味著(zhù)企業(yè)的重生。有所區別的是，重組與重整，一字之差含義則大不相同。重組，是指市場(chǎng)主體在自愿協(xié)商基礎上，就債權債務(wù)關(guān)系進(jìn)行調整的過(guò)程，主要包括資產(chǎn)重組和債務(wù)重組。重整，則是在法院的組織下，在破產(chǎn)管理人、債權人、債務(wù)人具體實(shí)施下，根據企業(yè)破產(chǎn)法規定對企業(yè)公司治理、所有者權益、經(jīng)營(yíng)發(fā)展、債權債務(wù)作出綜合安排的法律程序
（二）實(shí)施破產(chǎn)的優(yōu)勢
一是為破產(chǎn)企業(yè)提供有力的司法保護。依據法律規定，企業(yè)在法院受理破產(chǎn)申請后將會(huì )獲得全面的法律保護：如附利息的債權自重整申請受理時(shí)起停止計息；已經(jīng)開(kāi)始而尚未終結的有關(guān)債務(wù)人的民事訴訟或者仲裁應當中止；有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施應當解除，執行程序應當中止；在重整期間，企業(yè)仍可在破產(chǎn)管理人的組織下繼續經(jīng)營(yíng)。二是防范和化解區域金融風(fēng)險。在信用風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)背景下，銀行慎貸、惜貸現象較為突出，部分企業(yè)隨即陷入資金困境，不能及時(shí)或根本無(wú)法清償銀行債務(wù)，導致不良貸款率持續攀升。2015 年末，全國銀行業(yè)金融機構不良貸款及關(guān)注貸款余額分別為1.3 萬(wàn)億和2.9 萬(wàn)億，同比分別增長(cháng)51.3% 和37.5%，不良貸款率及關(guān)注貸款率達到為1.67%和3.79%。此外，企業(yè)資金鏈緊繃，使得企業(yè)聯(lián)保、隱形互保風(fēng)險隱患逐步暴露，企業(yè)擔保鏈風(fēng)險向實(shí)體經(jīng)濟傳遞的態(tài)勢非常明顯。通過(guò)破產(chǎn)程序，及時(shí)讓資不抵債、無(wú)法繼續經(jīng)營(yíng)的企業(yè)破產(chǎn)，有利于阻斷金融風(fēng)險傳染蔓延態(tài)勢。據溫州中院對外披露數據顯示，2013~2015 年，該市法院系統通過(guò)破產(chǎn)審理化解不良資80.21 億元，對處置當地金融風(fēng)險起著(zhù)重要作用。三是有效保留企業(yè)核心競爭力。相比于企業(yè)注銷(xiāo)、吊銷(xiāo)等徹底毀滅方式，運用破產(chǎn)重整程序，采取將問(wèn)題資產(chǎn)與優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)相剝離的方式，可以為企業(yè)保留客戶(hù)資源、行業(yè)資質(zhì)、產(chǎn)品專(zhuān)利等核心資產(chǎn)，為企業(yè)東山再起奠定堅實(shí)基礎。例如溫州中城集團、海鶴藥業(yè)通過(guò)司法重整保存了特級建筑行業(yè)資質(zhì)、百年品牌和51 個(gè)藥準字號，為新企業(yè)重新崛起提供了有力支撐。
我國破產(chǎn)制度實(shí)施情況
（一）制度框架初步搭建
我國現已基本形成以《企業(yè)破產(chǎn)法》《民事訴訟法》為主干、相關(guān)司法解釋為配套的破產(chǎn)法律體系，內容涵蓋破產(chǎn)申請和受理、破產(chǎn)重整及和解計劃的制定和實(shí)施，破產(chǎn)清算、破產(chǎn)管理人指定及費用薪酬管理辦法等，基本做到了破產(chǎn)領(lǐng)域有法可依。在“三去一降一補”為主要任務(wù)的供給側結構性改革背景下，法院系統通過(guò)開(kāi)展破產(chǎn)審理改革試點(diǎn)、推動(dòng)基層院設立破產(chǎn)法庭、發(fā)布破產(chǎn)案件典型案例；地方政府、銀監、國資等有關(guān)部門(mén)，在市場(chǎng)化原則下，協(xié)調各方采取庭外重組，加速破產(chǎn)處置。如二重以“現金受償+ 以股抵債+ 保留負債”的重組方案化解了風(fēng)險；新星源通過(guò)破產(chǎn)重整實(shí)現有擔保債權及工程、職工、稅款等全額清償，無(wú)擔保普通債權按21.16% 比例清償，為同類(lèi)型案件最高清償比例。這些探索為下一步破產(chǎn)法修改完善豐富了實(shí)踐經(jīng)驗。
（二）執行效果總體不佳
2007 年6 月1 日，自修改后的《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施以來(lái)，執行效果不盡人意，呈現出以下特點(diǎn)：一是法院審結破產(chǎn)案件不增反降。據最高人民法院公開(kāi)數據顯示，全國破產(chǎn)案件審結數由2007 年的4200 件下降至2015年的2418 件。采取吊銷(xiāo)注銷(xiāo)退出市場(chǎng)企業(yè)數遠遠大于破產(chǎn)，且呈逐年增加趨勢，近年來(lái)每年約70 多萬(wàn)戶(hù)企業(yè)通過(guò)吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)退出市場(chǎng)，司法破產(chǎn)僅有約2000 戶(hù)。
二是破產(chǎn)企業(yè)地區分布不均。破產(chǎn)案件集中分布在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區。以2015 年為例，全國審結企業(yè)破產(chǎn)2418 件，其中浙江312 件、江蘇227 件，江浙兩省法院審結量占全國比重達22.30%。此外，同一省區內部也不均衡，2015 年溫州破產(chǎn)企業(yè)占到了浙江全省的50.60%，江蘇省法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件1341件，主要集中在南京、徐州及無(wú)錫三個(gè)地區，分別占比14.70%、11.71%、11.41%。
三是破產(chǎn)案件審結耗時(shí)長(cháng)，破產(chǎn)清償率低。企業(yè)破產(chǎn)案件不同于一般的民商事案件，其案情復雜、審理周期長(cháng)，法律對破產(chǎn)案件審理尚沒(méi)有明確的審限規定。經(jīng)統計，一般企業(yè)破產(chǎn)案件的審理周期基本需要1~2 年時(shí)間，個(gè)別案件甚至更長(cháng)。如2012 年6 月，浙江玻璃股份公司在紹興中院的組織下啟動(dòng)破產(chǎn)重整程序，后因多種客觀(guān)因素影響，重整計劃草案未通過(guò)，轉入破產(chǎn)清算，2013 年12 月終止破產(chǎn)程序；江西賽維集團下三家子公司光伏硅公司、硅片公司和電池片公司的普通債權清償率分別為11.84%、6.78% 和3.40%，與2013 年初光伏行業(yè)低迷時(shí)期重整的無(wú)錫尚德清償率相比，更是大幅降低，當時(shí)尚德清償率為31.50%。
企業(yè)破產(chǎn)難的成因分析
（一）從社會(huì )端看，缺乏理性看待破產(chǎn)的市場(chǎng)化環(huán)境
由于破產(chǎn)制度宣傳普及不到位，社會(huì )公眾對于企業(yè)破產(chǎn)認識較為模糊，認為企業(yè)破產(chǎn)就是經(jīng)營(yíng)徹底失敗，意味著(zhù)企業(yè)關(guān)停，資產(chǎn)變賣(mài)，職工下崗，公眾對此諱莫如深，有意向破產(chǎn)的企業(yè)要承受來(lái)自職工、社會(huì )各方的巨大壓力，職工聚集政府、企業(yè)辦公大樓反映情況、抗議合法權益受損的事件時(shí)常見(jiàn)諸于報端。在德陽(yáng)二重、內江川威破產(chǎn)處置過(guò)程中發(fā)生的職工及家屬聚集“討說(shuō)法”的群體性事件均在當地引發(fā)不小震動(dòng)。政府出于民生、政績(jì)、地區發(fā)展形象等因素考量，也不愿輕易讓轄區企業(yè)隨意破產(chǎn)，特別是在經(jīng)濟下行期，更傾向于采取動(dòng)用行政資源扶持困難企業(yè)，如大部分省區普遍設立的企業(yè)應急周轉金“借新還舊”，協(xié)調銀行抽資暫緩，提供優(yōu)惠利率，允許企業(yè)以等價(jià)置換抵押，或是直接采取政府墊資、減免稅收等“財政輸血”方式進(jìn)行綜合幫扶，希望用時(shí)間換空間。四川省人民政府辦公廳2015 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步緩解企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題的通知》就明確要求，各市（州）和有條件的縣（市、區）要因地制宜設立企業(yè)應急轉貸資金。上述幫扶政策為穩定社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，但其中也不乏“僵尸企業(yè)”混入其中，對幫扶政策產(chǎn)生擠出效應，占用大量資源的同時(shí)卻使風(fēng)險積聚上升。綜上，其根本原因在于沒(méi)有認識到企業(yè)破產(chǎn)其實(shí)是一種正常的市場(chǎng)經(jīng)濟行為，符合優(yōu)勝劣汰和資源配置規律。這種認識上的不到位，客觀(guān)上為企業(yè)正常破產(chǎn)帶來(lái)了無(wú)形的障礙。
（二）從企業(yè)端看，內控不足導致退出決策兩難
我國企業(yè)生命周期較短，公司治理不健全，財務(wù)管理不規范，在法院指定破產(chǎn)管理人接管企業(yè)后，引發(fā)股東問(wèn)題二次釋放擔憂(yōu)，對恢復正常經(jīng)營(yíng)缺乏信心。一是偽造會(huì )計賬簿、購銷(xiāo)不出具發(fā)票等偷逃稅款財務(wù)情況較為普遍。存在部分股東個(gè)人財產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)高度混同，隨意挪用企業(yè)資金、資產(chǎn)等違反《公司法》行為。加之高昂的員工工資及解約賠償，進(jìn)入破產(chǎn)程序后，這些問(wèn)題隨時(shí)有暴露的可能，以及隨之而來(lái)的法律責任，令諸多企業(yè)采取拖延策略，不了了之。二是部分企業(yè)主不愿主動(dòng)面對經(jīng)營(yíng)失敗的現實(shí)，對于政府救助存有依賴(lài)，試圖依靠政府政策幫扶度過(guò)難關(guān)。三是除了高額銀行負債外，有些企業(yè)還涉及大量民間借貸，雖然企業(yè)破產(chǎn)后從法律層面上這部分債務(wù)會(huì )作出了結，予以部分清償，但出于自身及家庭成員安全的考慮，對于申請破產(chǎn)有思想顧慮。四是困難企業(yè)往往存在商業(yè)償付危機、欠薪、欠稅、銀行不良記錄等，更有甚者被納入行業(yè)監管“黑名單”、法院失信被執行人名單，喪失商業(yè)和社會(huì )信用，信用污點(diǎn)成為企業(yè)后續經(jīng)營(yíng)發(fā)展面臨的巨大難題。
（三）從銀行單看，低清償率引發(fā)資產(chǎn)安全顧慮
作為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的行業(yè)，銀行自身對于風(fēng)險有著(zhù)敏銳的洞察能力。對企業(yè)采取破產(chǎn)措施，銀行同樣面臨諸多風(fēng)險和不確定因素，直接影響清償率的高低。第一，錯失訴訟時(shí)機風(fēng)險。銀行相關(guān)內控制度建設較為完善，在法律程序性把控上較為規范，相關(guān)產(chǎn)權抵押、擔保落實(shí)充分，證照齊全，勝訴率較高。在貸款管控過(guò)程中發(fā)現企業(yè)有破產(chǎn)風(fēng)險，搶先于其他債權提起訴訟或實(shí)現擔保物權程序解決，有利于最大限度減少損失。從提高清償率的角度，采取破產(chǎn)程序無(wú)疑會(huì )使銀行錯過(guò)清償機會(huì )。第二，假借破產(chǎn)“合法逃債”風(fēng)險。部分企業(yè)主假借破產(chǎn)之名，實(shí)行逃廢債之實(shí)，從已發(fā)生的逃廢債案例看，通過(guò)關(guān)聯(lián)公司、假離婚、虛構債權、會(huì )計造假、“跑路”、惡意拖延訴訟等方式轉移有效資產(chǎn)，阻礙司法審理情況層出不窮。第三，過(guò)度擔責風(fēng)險。破產(chǎn)過(guò)程中，特別是處理國有企業(yè)和地區重要骨干民企破產(chǎn)中，常由政府牽頭主導的重組、清算對金融債權保護不夠，銀行承擔過(guò)多社會(huì )責任。第四，破產(chǎn)可能導致清償不確定性。進(jìn)入破產(chǎn)程序后，債權處置的主動(dòng)權將受到限制。根據《企業(yè)破產(chǎn)法》第31 條和第32 條規定，法院受理前1 年內“債務(wù)人對沒(méi)有財產(chǎn)擔保的債務(wù)提供財產(chǎn)擔保的”或“對未到期的債務(wù)提前清償的”，破產(chǎn)受理前6 個(gè)月內的個(gè)別清償行為，即使是正常清收行為，也同樣存在被法院撤銷(xiāo)的風(fēng)險。此外，《企業(yè)破產(chǎn)法》賦予法院對重整計劃的強制裁定權，一旦法院運用強制裁定權強行通過(guò)重整計劃，即使是有抵押的銀行債權，也可能采取留債、債轉股等方式綜合清償。在“江西賽維案”中，12 家銀行合計債權約270 億元，盡管銀行債權組兩次投票反對，新余中院仍強行裁定通過(guò)重整方案，最終收回40 億元，虧損約230 億元。
（四）從法院端看，審判資源與破產(chǎn)處置需求不匹配
法院作為我國企業(yè)破產(chǎn)的主導部門(mén)，既是企業(yè)破產(chǎn)的組織者，也是破產(chǎn)案件的終局裁判者，在整個(gè)破產(chǎn)案件的處置流程中起著(zhù)舉足輕重的作用。但是，案件審理難成為長(cháng)期困擾破產(chǎn)處置的難題，究其原因既有司法系統審判資源配置的問(wèn)題，也有部門(mén)間協(xié)調配合的問(wèn)題。一是機構和隊伍建設滯后。除極少數地區法院設有專(zhuān)門(mén)清算與破產(chǎn)審判庭外，在絕大多數中級法院和基層法院，破產(chǎn)案件多只集中在商事庭審判，且具有破產(chǎn)知識背景和審判能力的法官較為缺乏。二是內部考核機制不合理。從法官考核的角度，破產(chǎn)案件的工作量和復雜度大幅超過(guò)普通民事案件，審理周期長(cháng)，對辦案法官結案考核影響較大。三是破產(chǎn)案件協(xié)調難度較大。破產(chǎn)處置涉及面廣，需要社保、稅務(wù)、工商、住建、國土、銀行等多方面的大力配合，特別是國有企業(yè)破產(chǎn)，難度將進(jìn)一步加大。法院缺乏法律強制力授權，協(xié)調處置較為困難，從實(shí)踐上看，涉及到重大案件時(shí)仍然必須依靠地方政府牽頭協(xié)調。
（五）從管理人看，激勵不足成為市場(chǎng)發(fā)展瓶頸
由于我國破產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢，存在市場(chǎng)小、利潤低、難度大等突出問(wèn)題，律師事務(wù)所、會(huì )計師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)中介組織擔任破產(chǎn)管理人動(dòng)力不足。根據最高法《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規定》（法釋〔2007〕8 號）規定，我國破產(chǎn)管理人采取名冊制管理模式，由法院自行組織編制，經(jīng)本院評審委員會(huì )通過(guò)后，向社會(huì )公告。破產(chǎn)管理人在本級法院管理人名單中隨機產(chǎn)生，且一經(jīng)指定，管理人不得無(wú)故拒絕。這樣的選任方式不利于調動(dòng)中介組織主動(dòng)改進(jìn)中介服務(wù)、提升破產(chǎn)管理水平的積極性，投入與預期產(chǎn)出收益具有很大不確定性。從對破產(chǎn)管理人監管上看，破產(chǎn)管理人由管轄法院指定產(chǎn)生，向法院報告工作對法院負責，但其代表的主要是廣大債權人的利益。雖然法律賦予債權人會(huì )議因破產(chǎn)管理人不當履職行為的提請更換權，但批準與否仍由法院決定。其次，有的破產(chǎn)企業(yè)資不抵債，負債率高，破產(chǎn)費用得不到有效保障，缺乏正向激勵，造成了破產(chǎn)案件數萎縮與破產(chǎn)管理人市場(chǎng)發(fā)展不足的惡性循環(huán)。
政策建議
（一）堅持市場(chǎng)化導向，推進(jìn)破產(chǎn)法治化進(jìn)程
加大破產(chǎn)法律政策宣傳力度，樹(shù)立牢固的市場(chǎng)經(jīng)濟意識，特別是抓住領(lǐng)導干部這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節，在充分尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用基礎上，努力做到有所為，有所不為。在救助對象上，要謹慎甄別困難企業(yè)是否具備系統性、重要性。救助時(shí)機上，要在盡可能窮盡企業(yè)自救、兼并重組等市場(chǎng)自發(fā)手段后，方可實(shí)施。對于落后、過(guò)剩產(chǎn)能缺乏市場(chǎng)前景、不符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的“僵尸企業(yè)”，要采取果斷有效措施，加快市場(chǎng)出清。及時(shí)修訂《貸款通則》《商業(yè)銀行法》中“銀行免除債務(wù)需要國務(wù)院批準”“銀行不能直接持有非金融企業(yè)股權”條款，賦予商業(yè)銀行一定免除貸款人債務(wù)自主決定權和短期持有非金融企業(yè)股權，增加司法重整成功率。
（二）加強資源協(xié)調整合，健全完善破產(chǎn)保障機制
針對當前實(shí)際，建立常設企業(yè)破產(chǎn)工作領(lǐng)導小組機制和定期議事協(xié)調制度，由行政首長(cháng)擔任組長(cháng)，增強法院協(xié)調各有權行政部門(mén)的效率，條件成熟時(shí)，可考慮設立破產(chǎn)管理局、跨區域破產(chǎn)法院進(jìn)一步推動(dòng)《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施；支持地方政府從財政列支破產(chǎn)處置基金專(zhuān)項支出，有效解決部分困難企業(yè)破產(chǎn)啟動(dòng)資金短缺問(wèn)題，暢通市場(chǎng)退出渠道；加快破產(chǎn)信息平臺等基礎設施建設，推動(dòng)破產(chǎn)信息公開(kāi)化、陽(yáng)光化，確保信息準確度，及時(shí)發(fā)布破產(chǎn)處置情況，穩定各利益相關(guān)主體預期，為引進(jìn)戰略投資者創(chuàng )造有利條件。
（三）優(yōu)化破產(chǎn)審判管理，嚴厲打擊逃廢債務(wù)行為
以最高法部署在全國中級法院設清算與破產(chǎn)審判庭為契機，加快專(zhuān)業(yè)破產(chǎn)審判機構和法官隊伍建設，在有條件的基層法院設置破產(chǎn)合議庭；制定與破產(chǎn)案件審判難度和工作量相匹配的績(jì)效考核制度，給予適當傾斜；改善優(yōu)化內部審判流程，對破產(chǎn)案件進(jìn)行分類(lèi)管理，對債權債務(wù)清楚、利益各方意見(jiàn)較為一致的案件，簡(jiǎn)化審理程序；積極支持庭外資產(chǎn)、債務(wù)預重組；強化執破程序銜接，在執行案件中，符合破產(chǎn)條件的，積極引導申請執行人采取提請破產(chǎn)，統籌解決被訴企業(yè)一攬子債務(wù)問(wèn)題；充分尊重債權人會(huì )議意見(jiàn)，謹慎使用強制裁定權；堅決打擊各種逃廢債權行為，充分利用訴訟強制、處罰等手段遏制虛假訴訟、惡意拖延訴訟進(jìn)程等違法行為；加強同公安、檢察機關(guān)執法合作，堅決打擊抽逃注冊資本、偽造會(huì )計賬簿、職務(wù)侵占、拒不支付勞動(dòng)報酬等犯罪行為。
（四）構建競爭激勵機制，培育發(fā)展破產(chǎn)管理人市場(chǎng)
轉變思維，著(zhù)眼制約破產(chǎn)管理市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節，構建市場(chǎng)化的激勵機制，充分調動(dòng)法律、會(huì )計等專(zhuān)業(yè)機構參與破產(chǎn)處置的積極性。建議調整現有司法解釋采用的名冊式管理模式，制定管理人資質(zhì)等級制度，打破一般案件只能在本院名單中指定的局限性；對管理人原則上隨機產(chǎn)生制定方式進(jìn)行調整，統一由全國破產(chǎn)案件信息平臺發(fā)布招標，由債權人會(huì )議和法院共同確定，增強債權人在破產(chǎn)管理人選任中的話(huà)語(yǔ)權，擴大管理人指定范圍；引入績(jì)效管理手段，對在管理過(guò)程中對恢復正常經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)生經(jīng)濟價(jià)值、防止資產(chǎn)減損有突出貢獻的，給予適當經(jīng)濟獎勵和等級評定加分，激活和壯大破產(chǎn)管理人市場(chǎng)。
（五）信用懲戒與修復結合，為企業(yè)重返市場(chǎng)創(chuàng )造條件
首先，充分發(fā)揮征信系統在鼓勵誠信經(jīng)營(yíng)、懲戒失信市場(chǎng)主體、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟良性發(fā)展中的積極作用。切實(shí)落實(shí)國家發(fā)改委、最高法院等44 部門(mén)《對失信被執行人實(shí)施聯(lián)合信用懲戒合作備忘錄》、中辦國辦《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見(jiàn)》，對拒不履行法院判決裁定、拖欠稅款、工資社保和因重大違法行為被納入行業(yè)監管“黑名單”的經(jīng)濟主體（含負有直接責任的個(gè)人）采取聯(lián)合懲戒限制措施，加大違法成本，督促其履行法律義務(wù)，徹底扭轉其拖而不破，逃避責任預期。其次，建議借鑒國際經(jīng)驗，適時(shí)建立我國信用修復機制，解決實(shí)踐中破產(chǎn)企業(yè)喪失商業(yè)信譽(yù)、社會(huì )信譽(yù)寸步難行問(wèn)題。對于企業(yè)股東發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更、主動(dòng)履行完法律責任、一定時(shí)期內不再違反行業(yè)監管法規的予以刪除。在刪除前，由各職能部門(mén)在收到法院生效裁定后，應予以正面標注，以便從法律層面與將新企業(yè)與破產(chǎn)前企業(yè)劃分開(kāi)來(lái)，并配套幫扶措施，為破產(chǎn)重整后企業(yè)重新回歸市場(chǎng)創(chuàng )造有利條件。
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