43號文+新預算法+50號文+87號文，徹底堵死地方政府違規融資渠道
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作者：未知
基小律說(shuō)：
近日，財政部近日加急下發(fā)“87號文”引發(fā)社會(huì )高度關(guān)注。不少專(zhuān)家認為，目前地方政府違法違規提供擔保，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、政府引導基金和PPP等方式變相舉債，但中央政府通過(guò)之前的國發(fā)43號文、新預算法，再加上近期的50號文和87號文，一系列組合拳使得地方政府違法違規融資“堵暗道”全覆蓋工作初步完成，這將會(huì )對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。那么今天基小律就為各位轉發(fā)“87號文”以及發(fā)改委官媒對此問(wèn)題的分析以供參考。
繼嚴格規范PPP、政府投資基金等政府與社會(huì )資本方各類(lèi)合作行為之后，財政部近日加急下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預【2017】87號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號文”），在堅持政府購買(mǎi)服務(wù)改革導向的同時(shí)，嚴格限定政府購買(mǎi)服務(wù)的范圍、嚴格規范政府購買(mǎi)服務(wù)預算管理、嚴禁利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規融資，并要求切實(shí)做好政府購買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)等。財政部還要求各省級財政部門(mén)組織全面摸底排查本地區政府購買(mǎi)服務(wù)情況，發(fā)現違法違規問(wèn)題的，督促相關(guān)地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團隊認為，自國發(fā)43號文和新預算法實(shí)施以來(lái)，地方政府舉債機制已經(jīng)逐步成形，建立了限額管理、預算管理、風(fēng)險處置、日常監督等管理體系，但是對于地方政府的一些“表外債務(wù)”即隱性負債并沒(méi)有統一的口徑，最典型的是地方政府違法違規提供擔保，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、政府引導基金和PPP等方式變相舉債。目前，國發(fā)43號文、新預算法、國辦函88號文等重申嚴禁地方政府違法違規提供擔保增加地方隱性債務(wù)，《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》、財預50號文《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》等亦明確或重申了嚴禁地方政府以PPP、政府投資基金等方式違法違規變相舉債。在此基礎上，針對“偽”政府購買(mǎi)服務(wù)泛濫、部分地區“大行政府購買(mǎi)服務(wù)之道”變相舉債融資的行為，87號文堅持問(wèn)題導向，補充50號文，明確禁止地方政府以政府購買(mǎi)服務(wù)變相融資，總體實(shí)現了對大部分違法違規融資行為（提供違法違規擔保、PPP、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)）的政策全覆蓋。
1、重申適用范圍，確立負面清單！
政府購買(mǎi)服務(wù)，是指政府將原來(lái)直接提供的部分公共服務(wù)事項交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同支付費用。上世紀90年代，我國部分地方政府就已經(jīng)開(kāi)始推行了政府購買(mǎi)服務(wù)。2013年公布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）提出加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度。而后財政部于2014年底發(fā)布《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）成為政府購買(mǎi)服務(wù)的規范性文件。
根據《指導意見(jiàn)》，推行政府購買(mǎi)服務(wù)的目的是“轉變政府職能、改善公共服務(wù)”，購買(mǎi)內容主要包括教育、就業(yè)、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域。而在具體實(shí)施中，政府購買(mǎi)服務(wù)因其操作流程簡(jiǎn)單，開(kāi)始被地方政府廣泛應用于基礎設施建設項目，以便于融資平臺利用政府購買(mǎi)服務(wù)合同進(jìn)行融資。
鑒于政府購買(mǎi)服務(wù)存在被擴大應用的情況，87號文重申了政府購買(mǎi)服務(wù)改革目標以及《中華人民共和國政府采購法》對“服務(wù)”所指范圍的定義。此次87號文再次明確：嚴禁將“貨物”、“建設工程”（含工程與服務(wù)打包項目）、金融機構及融資租賃公司等非金融機構的融資行為納入政府購買(mǎi)服務(wù)的范圍，是對原規定的重申和細化，也明確封堵了地方政府將原BT（建設-移交）模式、基礎設施委托代建工程、儲備土地前期開(kāi)發(fā)等做成政府購買(mǎi)服務(wù)形式、變相舉債的途徑。
其中，土地儲備前期開(kāi)發(fā)已“開(kāi)正門(mén)”以土地儲備專(zhuān)項債券形式支持其資金需求，但多家機構表示，此次文件對于建設工程、基礎設施建設項目“一刀切”的規定，與此前國務(wù)院相關(guān)文件支持農村公路養建一體化、各類(lèi)體育場(chǎng)地、海綿城市、小城鎮建設、地下綜合管廊等采用政府購買(mǎi)服務(wù)的精神可能存在沖突，當前文件和財政部有關(guān)負責人答記者問(wèn)亦未做出相關(guān)解釋?zhuān)胤秸畬υ撃Ｊ降哪：J知可能會(huì )加劇。
此外，文件提出，嚴禁利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規融資，但對于符合規定的政府購買(mǎi)服務(wù)項目，項目承接主體以政府購買(mǎi)服務(wù)合同申請貸款實(shí)屬正常融資行為，該禁止性規定在嚴防以虛假政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規舉債的同時(shí)，堵住了合規項目方的正常融資渠道。因而，87號文在細化政府購買(mǎi)服務(wù)界限、明令禁止以政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規舉債的同時(shí)，一定程度上或將抑制地方政府和社會(huì )資本方采用該模式的熱情，不利于該模式的推廣，這也與財政部此前希望以推廣政府購買(mǎi)服務(wù)模式、規范政企債務(wù)界限的初衷存在一定沖突，政府購買(mǎi)服務(wù)的應用范圍及相關(guān)實(shí)施細則有待進(jìn)一步科學(xué)化、明確化。
2、強調預算管理，嚴堵違規舉債！
根據《管理辦法》，政府購買(mǎi)服務(wù)的規范流程是先有預算后有購買(mǎi)。而在實(shí)際操作中，地方政府常常是先簽訂合同，再取得有關(guān)預算的人大決議，與規范流程相違背，有越權和違規舉債之嫌。
對此，87號文從預算管理角度做出了規定。一方面，政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后簽訂購買(mǎi)服務(wù)合同，確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排；另一方面，地方政府及其部門(mén)不得利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同為建設工程變相舉債，向金融機構和融資租賃公司等非金融機構進(jìn)行融資。
87號文明確“政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據，年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)”，中債資信分析師吳冬雯表示，這在制度層面倒逼地方政府根據地區財力合理統籌安排預算資金，有利于減輕其財政支出壓力。
3、城投類(lèi)公司再融資風(fēng)險上升！
東北證券分析師張亮認為，87號文與4月底發(fā)布的財預50號文同為嚴堵地方政府違規舉債的口子，具有同一類(lèi)性質(zhì)。50號文發(fā)布后，AA+城投債和AA城投債對比同評級中票利差均上升約1.5BP，而隨著(zhù)財政部檢查和問(wèn)責力度影響蔓延，加劇市場(chǎng)對城投債發(fā)行主體再融資風(fēng)險的擔憂(yōu)，城投債對中票利差有所增加。87號文和50號文對城投類(lèi)公司融資的限制切中要害，但檢查標準和執行標準仍有模糊的地方，再融資風(fēng)險主要取決于后續財政部和其他監管部門(mén)的檢查力度。
城投債的發(fā)行主體，一般償債資金來(lái)自于再融資所得資金。43號文發(fā)布后，政府對融資平臺的轉型主要方向是市場(chǎng)化運營(yíng)的國有企業(yè)，部分省市對所屬融資平臺采取了注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，加快融資平臺公司轉型。此類(lèi)公司實(shí)質(zhì)上已有一定的造血功能，可以采取市場(chǎng)化的融資資質(zhì)評估，此類(lèi)城投債發(fā)行主體后續受影響較小。
附：
關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義
違法違規融資的通知
財預〔2017〕87號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：
國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地穩步推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)工作，取得了良好成效。同時(shí)，一些地區存在違法違規擴大政府購買(mǎi)服務(wù)范圍、超越管理權限延長(cháng)購買(mǎi)服務(wù)期限等問(wèn)題，加劇了財政金融風(fēng)險。根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2015〕3號）、國辦發(fā)〔2013〕96號文件等規定，為規范政府購買(mǎi)服務(wù)管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解財政金融風(fēng)險，現就有關(guān)事項通知如下：
一、堅持政府購買(mǎi)服務(wù)改革正確方向。推廣政府購買(mǎi)服務(wù)是黨的十八屆三中全會(huì )決定明確的一項重要改革任務(wù)，有利于加快轉變政府職能、改善公共服務(wù)供給、推進(jìn)財政支出方式改革。政府購買(mǎi)服務(wù)所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實(shí)足額安排。實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)改革，要堅持費隨事轉，注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )與行政主管部門(mén)脫鉤轉制改革、支持社會(huì )組織培育發(fā)展等政策相銜接，帶動(dòng)和促進(jìn)政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。地方政府及其所屬部門(mén)要始終準確把握并牢固堅持政府購買(mǎi)服務(wù)改革的正確方向，依法依規、積極穩妥地加以推進(jìn)。
二、嚴格按照規定范圍實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。政府購買(mǎi)服務(wù)內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì )力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點(diǎn)是有預算安排的基本公共服務(wù)項目?？茖W(xué)制定并適時(shí)完善分級分部門(mén)政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時(shí)未納入指導性目錄又確需購買(mǎi)的服務(wù)事項，應當報財政部門(mén)審核備案后調整實(shí)施。
嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)，不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎設施建設，儲備土地前期開(kāi)發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。嚴禁將建設工程與服務(wù)打包作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍。政府建設工程項目確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實(shí)施。
三、嚴格規范政府購買(mǎi)服務(wù)預算管理。政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門(mén)應當充分考慮實(shí)際財力水平，妥善做好政府購買(mǎi)服務(wù)支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權益。年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。購買(mǎi)主體應當按照批準的預算執行，從部門(mén)預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專(zhuān)項資金等既有年度預算中統籌安排購買(mǎi)服務(wù)資金。購買(mǎi)主體簽訂購買(mǎi)服務(wù)合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買(mǎi)服務(wù)期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務(wù)院統一部署的棚戶(hù)區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買(mǎi)服務(wù)事項，按照相關(guān)規定執行。
四、嚴禁利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買(mǎi)服務(wù)的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規。承接主體利用政府購買(mǎi)服務(wù)合同向金融機構融資時(shí)，應當配合金融機構做好合規性管理，相關(guān)合同在購買(mǎi)內容和期限等方面必須符合政府購買(mǎi)服務(wù)有關(guān)法律和制度規定。地方政府及其部門(mén)不得利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同為建設工程變相舉債，不得通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
五、切實(shí)做好政府購買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)。各地應當將年度預算中政府購買(mǎi)服務(wù)總金額、納入中期財政規劃的政府購買(mǎi)服務(wù)總金額以及政府購買(mǎi)服務(wù)項目有關(guān)預算信息，按規定及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)，提高預算透明度。購買(mǎi)主體應當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時(shí)公開(kāi)政府購買(mǎi)服務(wù)項目相關(guān)信息，包括政府購買(mǎi)服務(wù)內容、購買(mǎi)方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績(jì)效評價(jià)等，確保政府購買(mǎi)服務(wù)項目信息真實(shí)準確，可查詢(xún)、可追溯。堅決防止借政府購買(mǎi)服務(wù)名義進(jìn)行利益輸送等違法違規行為。
各省級財政部門(mén)要充分認識規范政府購買(mǎi)服務(wù)管理、防范財政金融風(fēng)險的重要性，統一思想，加強領(lǐng)導，周密部署，報經(jīng)省級政府批準后，會(huì )同相關(guān)部門(mén)組織全面摸底排查本地區政府購買(mǎi)服務(wù)情況，發(fā)現違法違規問(wèn)題的，督促相關(guān)地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
特此通知。
財政部
2017年5月28日
浙公網(wǎng)安備?33010202000630號 
